TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-843/25
COMPETENCIA DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Controversias sobre presunta violación de topes de financiación de la campaña presidencial
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 843 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6354
Magistrado ponente:
Miguel Polo Rosero
Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. José Ángel Espinosa Henao, representante legal de la ONG MIPOFAAMCOL, presentó una acción popular[1] en contra de Ricardo Roa Barragán, con el fin de que se establezca que el demandado, como gerente de la campaña electoral Coalición Pacto Histórico Petro Presidente 2022-2026, violó los topes legales permitidos para este tipo de campañas al omitir reportes de ingresos, pagos y préstamos y, además, recibir financiación prohibida[2].
2. El demandante señaló que los derechos e intereses colectivos presuntamente amenazados son: (i) el Estado Social de Derecho y el interés general (artículo 1 de la Constitución Política); (ii) el derecho a la igualdad (artículo 13 de C.P); (iii) el derecho a la paz (artículo 22 de C.P); (iv) el derecho a la reunión y manifestación pública (artículo 37 de C.P); (v) el derecho de participación política (artículo 40 de C.P); (vi) el derecho a un ambiente santo (artículo 79 de C.P); (vi) la moralidad administrativa, (vii) la defensa del patrimonio público; (viii) la participación en política y (ix) la seguridad[3].
3. El 3 de septiembre de 2024, el proceso fue repartido al Juzgado 024 Civil del Circuito de Bogotá el que, a través del auto del 26 de noviembre de 2024[4], inadmitió la acción popular por cuestiones de forma. Posteriormente, mediante auto del 17 de enero de 2025[5], la rechazó por falta de jurisdicción. En esta providencia argumentó que el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 establece que a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa le corresponde conocer los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas[6].
5. El 19 de febrero de 2025[7], el proceso judicial fue repartido al Juzgado 047 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda Oral. Posteriormente, el 21 de febrero[8], el juzgado declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto entre jurisdicciones. En su criterio, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, el numeral 10 del artículo 155 y el numeral 14 del artículo 152, ambos de la Ley 1437 de 2011, establecen que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce las acciones populares que invoquen la protección de derechos e intereses colectivos contra las autoridades del orden nacional y de los niveles departamental, distrital, municipal o local, o las personas de carácter privado que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas. Precisó que los hechos que originan la acción popular sucedieron en etapa de una campaña electoral y que los partidos políticos, tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado[9], no son entidades públicas, no forman parte de la estructura del Estado, ni desempeñan funciones públicas.
6. En consecuencia, concluyó que la acción popular en cuestión es de competencia de la jurisdicción ordinaria civil, al estar dirigida contra actos de un particular que no ejerce funciones administrativas. Lo anterior, pues no es posible identificar al gerente de una campaña electoral de un partido político como una autoridad pública y mucho menos se puede traer en consideración, que por tratarse del Gerente de Campaña del Actual presidente se le puede dar dicha distinción, pues lo que se está atacando son actos previos, como es el financiamiento de campaña[10].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
9. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[11]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]. |
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Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14]. |
C. Régimen especial de vigilancia y competencia del Consejo Nacional Electoral en la determinación de la violación de topes para la financiación de campañas presidenciales[15]
10. El artículo 265 de la Constitución le atribuye al Consejo Nacional Electoral las competencias de regulación, inspección, vigilancia y control de toda actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden ( ). Además, el numeral 6 de la norma citada le otorga como atribución especial a dicha corporación la de velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.
11. En línea con lo anterior, el artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005 facultó al Consejo Nacional Electoral para adelantar auditorías, revisorías e investigaciones sobre el estricto cumplimiento de las normas sobre financiación de campañas. Igualmente, en caso de comprobar irregularidades en el financiamiento, imponer las sanciones correspondientes de acuerdo con la valoración que haga de la gravedad de las faltas. De igual manera, los artículos 16 y 19 de la mencionada ley establecen como funciones del gerente de campaña: (i) la administración de todos los recursos de la campaña presidencial; (ii) la representación oficial de la misma ante el Consejo Nacional Electoral, para todos los efectos relacionados con la financiación de la campaña política y la posterior presentación de informes, cuentas y reposición de los gastos; y (iii) en general, la responsabilidad de todas las actividades propias de la financiación y gastos de la campaña política.
12. En particular, el artículo 19 de la ley dispuso que [e]l candidato presidencial, el gerente, el tesorero y el auditor de las campañas, responderán solidariamente por la oportuna presentación de los informes contables y por el debido cumplimiento del régimen de financiación de campañas.
D. Examen del caso concreto
13. Teniendo en cuenta las consideraciones previas, la Corte Constitucional no evaluará los presupuestos para la ocurrencia de un conflicto entre jurisdicciones en el caso concreto, ya que conforme a la competencia constitucional y legal establecida para resolver lo pretendido en la presente causa, le asiste la razón a las dos autoridades judiciales pues no es procedente el trámite de la acción popular interpuesta ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ni ante la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, como pasa a explicarse.
14. La Sala Plena de la Corte sostuvo en el auto 916 de 2024, al resolver un conflicto entre jurisdicciones en el marco de una acción popular análoga a la estudiada en esta ocasión y presentada por la misma ONG accionante, que de acuerdo con el mandato del artículo 265 de la Constitución y lo regulado por el artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, el Consejo Nacional Electoral es la autoridad competente para definir si en la campaña presidencial demandada se presentó o no violación de topes de financiación, siendo esta una atribución preferente, frente al eventual trámite judicial posterior de una acción popular para reponer la agresión contra los intereses públicos presuntamente afectados por el eventual manejo inadecuado de dineros públicos[16].
15. Ahora bien, teniendo en cuenta que en el auto 916 de 2024 se resolvió un asunto análogo al que estudia la Sala, es necesario descartar la configuración del fenómeno de cosa juzgada. Al respecto, la Corte ha establecido que para que se configure la cosa juzgada deben concurrir los siguientes elementos: (i) identidad de objeto [que] quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi [que] supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; [e] (iii) identidad de partes que se refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales[17].
16. En el presente caso, se descarta la configuración de cosa juzgada ya que no existe identidad de objeto, ni de partes, entre los procesos judiciales que dieron lugar a la decisión del auto 916 de 2024 y el que decide la Corte en esta ocasión. Primero, la controversia de competencia en ambos casos no se generó respecto del mismo proceso judicial ya que en el auto 916 de 2024 se resolvió la competencia sobre una acción popular distinta a la que se conoce en esta ocasión. Segundo, la litis no involucra a las mismas partes, porque en el auto 916 de 2024 el conflicto entre jurisdicciones fue entre el Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 29 Civil del Circuito de la misma ciudad, con respecto a una acción popular presentada contra la campaña presidencial del doctor Gustavo Petro Urrego 2022 y de la Coalición Pacto Histórico[18]; mientras que en esta oportunidad el conflicto entre jurisdicciones es entre el Juzgado 024 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 047 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, frente a una acción popular presentada contra Ricardo Roa Barragán, como gerente de la campaña electoral Coalición Pacto Histórico Petro Presidente 2022-2026.
17. Además, sobre el presente asunto, el Consejo Nacional Electoral actualmente adelanta varias investigaciones administrativas para determinar si la campaña presidencial del presidente electo en el 2022, y su gerente, violaron, o no, los topes legales de financiación. Por esta razón, no es posible tramitar judicialmente, de manera concomitante, una acción popular para que por sentencia se determine que la campaña electoral de los accionados violó los topes legales, esto es, para resolver lo que debe ventilarse ante el aludido Consejo Nacional Electoral, en el término y con el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 996 de 2005.
18. Por todo lo anterior, en aplicación de la regla establecida en el auto 916 de 2024, la Sala Plena concluye que ni el Juzgado 024 Civil del Circuito de Bogotá, ni el Juzgado 047 Administrativo del Circuito de Bogotá, tienen competencia para decidir sobre la presunta violación de los topes de financiación de la campaña electoral, porque eso le corresponde al Consejo Nacional Electoral.
F. Regla de decisión
19. Reiteración del auto 916 de 2024. La competencia para decidir sobre la presunta violación de los topes de financiación de la campaña presidencial corresponde al Consejo Nacional Electoral, conforme lo dispuesto en los artículos 265 de la Constitución y 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, y para los efectos allí establecidos.[19].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: DECLARAR que el Juzgado 024 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 047 Administrativo del Circuito de Bogotá no tienen competencia para conocer la acción popular interpuesta por José Ángel Espinosa Henao, representante legal de la ONG MIPOFAAMCOL, contra Ricardo Roa Barragán, en su calidad de gerente de la campaña presidencial de la coalición Pacto Histórico 2022-2026.
Segundo. Por Secretaría General de la Corte, COMUNICAR la decisión adoptada mediante esta providencia a la ONG MIPOFAAMCOL, al Juzgado 024 Civil del Circuito de Bogotá y al Juzgado 047 Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
Tercero. Por Secretaría General de la Corte, REMITIR el expediente CJU-6354 al Juzgado 024 Civil del Circuito de Bogotá y al Juzgado 047 Administrativo del Circuito de Bogotá, para su archivo.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
Ausente con comisión
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] 0001Demanda.pdf.
[2] 0008MemorialRespuestaDocumentos.pdf
[3] 0001Demanda.pdf.
[4] 0005AutoIinadmite.pdf
[5] 0017AutoRechazaFaltaJurisdicción.pdf
[6] Ibidem, p 1.
[7] 04ActaReparto.
[8] 06AutoConflictoCompetencia
[9] Se cita la decisión: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 20 de enero de 2004. M.P, Ana Margarita Olaya. Exp. 11001-03-15-000-2003-1159-01(PI).
[10] 06AutoConflictoCompetencia, p 5.
[11] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[13] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[14] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Con base en el auto 916 de 2024.
[16] Corte Constitucional, auto 916 de 2024. Consideración 13.
[17] Corte Constitucional, auto 156 de 2025. Fundamento 9.
[18] Corte Constitucional, auto 916 de 2024. Fundamento 2.
[19] Corte Constitucional, auto 916 de 2024.